محمدجواد شفقی- دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه تهران

حقوق اقتصادی ملّت به مجموعه حقوقی اطلاق می‌شود که به شهروندان امکان دسترسی به منابع و امکانات اقتصادی، رفاه نسبی و برخورداری از معیشت مناسب را می‌دهد. این حقوق شامل حق بهره‌مندی از منابع طبیعی، حق برخورداری از توزیع عادلانه امکانات، حق کار و اشتغال، حق بهره‌مندی از تولیدات داخلی، دسترسی به خدمات عمومی و امکانات اقتصادی می‌شود. تحقق این حقوق باعث ارتقای سطح زندگی، کاهش فقر و نابرابری‌ها و افزایش مشارکت شهروندان در فرآیندهای اقتصادی می‌گردد. حقوق اقتصادی همچون سایر انواع حقوق نیازمند پیش بینی سازوکارهایی جهت تضمین و استیفا ذی‌نفعان و بهره مندان از آن است. یکی از ابزارهای تضمین حقوق مزبور حمایت از تولید ملّی است.

حمایت از تولید ملّی نقش مهمی در تحقق حقوق اقتصادی ملّت ایفا می‌کند و از جمله آثار آن تضمین حقوق مزبور است. توضیح آن که با تقویت تولید ملّی، کشور قادر خواهد بود محصولات و خدمات مورد نیاز خود را تولید کرده و وابستگی به واردات را کاهش دهد. این امر نه‌تنها به اشتغال‌زایی و افزایش درآمدهای ملّی کمک می‌کند، بلکه زمینه‌ای برای توزیع عادلانه‌تر ثروت و کاهش نابرابری‌های اقتصادی فراهم می‌آورد. از سوی دیگر، حمایت از تولید ملّی می‌تواند باعث رشد اقتصادی پایدار و افزایش توانمندی‌های داخلی در عرصه‌های مختلف شود که در نهایت به بهبود شرایط اقتصادی و رفاهی ملّت منجر می‌گردد.

از سوی دیگر حمایت از تولید ملّی در گرو وجود الزامات سیاستی، حقوقی، اقتصادی، فرهنگی و ... است. یکی از مهم‌ترین الزامات حقوقی حمایت از تولید ملّی، تدوین اسناد حقوقی نقشه راه مانند سیاست‌های کلی نظام و به دنبال آن تصویب قوانین و مقرراتی در راستای اجرایی‌سازی این حمایت است.

سیاست‌های کلی تولید ملّی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی ابلاغی ۱۳۹۱ در کنار سایر سیاست‌ها کلی نظام که به صورت مستقیم یا غیر مستقیم به موضوع حمایت از تولید ملّی پرداخته‌اند از جمله مهم‌ترین اسناد بالادستی در حوزه هستند؛ مانند سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی ۱۳۹۲، اصل ۴۴ قانون اساسی و سیاست‌های کلی مرتبط با آن و قانون برنامه‌های توسعه کشور. در این اسناد، تأکید بر تقویت تولید داخلی منوط به تحقق لوازمی چون کاهش وابستگی به واردات، حمایت از کارآفرینی، ارتقای بهره‌وری و دانش‌بنیان کردن اقتصاد شده است که از مهم‌ترین محورها هستند. بنابراین این اسناد با هدف تحقق عدالت اقتصادی، اشتغال پایدار و استقلال ملّی، تولید را محور رشد و پیشرفت می‌داند و بر تسهیل فضای کسب‌وکار، تأمین مالی تولید و مقابله با قاچاق و واردات بی‌رویه تأکید دارد. در سنوات اخیر در قوانین برنامه به صورت مبسوط و در راستای اجرای سیاست‌های مزبور موضوع تولید ملّی و حمایت از آن، به طور جدی مد نظر قرار گرفت. قانون برنامه جاری (قانون برنامه هفتم پیشرفت) نیز تابع همین رویکرد بوده است.

با این حال، اجرای این سیاست‌ها در قانون برنامه هفتم با چالش‌های مهمی روبه‌روست. سهم بالای بهره‌وری، با شرایط اقتصادی و محدودیت‌های ناشی از تحریم‌ها هم‌خوانی ندارد و خطر شکاف میان قانون و واقعیت را افزایش می‌دهد. دوم، برخی از تکالیف برنامه‌ای فاقد ضمانت اجرای مشخص هستند و تجربه نشان داده که بدون سازوکار نظارتی مؤثر، اجرای آن‌ها به تعویق می‌افتد. سوم، پراکندگی تکالیف میان دستگاه‌های مختلف خطر تداخل و موازی‌کاری را افزایش می‌دهد، در حالی که متولی واحدی برای هدایت سیاست‌های حمایت از تولید ملّی تعریف نشده است. (علیرغم پیش‌بینی ستادهایی در این رابطه مانند دبیرخانه ستاد اقتصاد مقاومتی و کمیته حمایت از تولید) چهارم، نوآوری نهادی و مالی در مقایسه با تحولات جهانی اقتصاد دیجیتال هنوز محدود است و ظرفیت‌های جدیدی چون بلاکچین یا تأمین مالی با ابزارهای نوین کمتر مورد توجه قرار گرفته‌اند (هر چند در این زمینه برنامه هفتم نسبت به قوانین برنامه قبلی نوآوری‌هایی داشته است.)

برای رفع این کاستی‌ها، چند راهکار حقوقی و نهادی پیشنهاد می‌شود: نخست، تقویت ضمانت اجرا از طریق ایجاد نظام نظارت شفاف و گزارش‌دهی سالانه بر پیشرفت تکالیف قانونی. دوم، بازنگری در اهداف کمی و تعریف شاخص‌های واقع‌بینانه‌تر متناسب با شرایط اقتصادی. سوم، مدیریت یکپارچه از طریق ایجاد «ستاد ملّی حمایت از تولید» با عضویت قوای سه‌گانه و بخش خصوصی برای جلوگیری از پراکندگی نهادی (البته تاکنون ستادهای مختلفی در بخش‌های مختلف و عناوین مشابه تشکیل شده که فاقد کارآمدی مورد نظر بوده‌اند؛ لذا پیش‌بینی مدیریت یکپارچه در این رابطه ضروری است.) چهارم، گسترش حمایت قضایی از طریق تقویت نقش قوه قضائیه و توسعه رویه‌های حمایتی در حل‌وفصل اختلافات اقتصادی. پنجم، ارتقای دیپلماسی اقتصادی از سطح کلی‌گویی به تعهدات قابل سنجش در جذب سرمایه خارجی و توسعه بازارهای صادراتی. ششم، نوآوری در ابزارهای مالی با بهره‌گیری از فناوری‌های نوین و گسترش سازوکارهای مشارکت مردمی؛ و نهایتاً، تمرکز بر عدالت منطقه‌ای و حمایت هدفمند از بنگاه‌های کوچک و متوسط به‌عنوان موتور اصلی اشتغال.

در مجموع، برنامه هفتم پیشرفت بیش از برنامه‌های پیشین کوشیده است سیاست‌های کلی تولید ملّی را به قواعد الزام‌آور تبدیل کند و زمینه حقوقی لازم برای ارتقای بهره‌وری، تقویت بخش خصوصی، بهبود محیط کسب‌وکار و توسعه مالی فراهم آورد. با این حال، بعضاً ضعف ضمانت اجرا، اهداف غیرواقع‌بینانه، پراکندگی نهادی و کمبود نوآوری، موانعی جدی برای تحقق عملّی این سیاست‌ها محسوب می‌شوند. اگر اصلاحات پیشنهادی در حوزه نظارت، تمرکز مدیریت، حمایت قضایی و دیپلماسی اقتصادی عملّی گردد، می‌توان امیدوار بود برنامه هفتم از سطح یک سند قانونی فراتر رود و به بستری مؤثر برای تحقق سیاست‌های کلی تولید ملّی و حرکت به سوی پیشرفت پایدار بدل شود. با این همه براساس گزارش اخیر مجلس شورای اسلامی، تحقق برنامه هفتم پیشرفت در یک سال اول کمتر از ۴۰ درصد بوده که این آمار اجرای سیاست‌های حمایت از تولید و نهایتاً تحقق حقوق اقتصادی ملّت در این بخش را به چالش می‌کشد و نشان می‌دهد چالش‌های پیش گفته بیش از پیش شایان توجه و آسیب‌شناسی است.